Schuivende panelen voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Een tot voor kort onderbelicht onderdeel van de Wiv, de sturing van de diensten, staat na de oratie van professor Paul Abels van het Institute for Security and Global Affairs in het middelpunt van de belangstelling. Waar Abels waarschuwt voor een te grote invloed van de politiek, is Pieter Bindt, voormalig hoofd van de MIVD, juist tevreden met de politieke inbedding van de diensten. Wat verandert er nu eigenlijk met Wiv 2017 aan de sturing, waarom gebeurt dat eigenlijk, en wat betekent die verandering? Ik ga op zoek naar de achtergronden.

De verandering

In de oude en de nieuwe wet, de Wiv hebben de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de minister van Defensie voor respectievelijk de AIVD en MIVD de verantwoordelijkheid voor de sturing van de diensten. Wat ook niet verandert is de politieke sturing, die sinds 2010 plaatsvindt door de Raad voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Hierin zitten dan ook de ministers van Buitenlandse Zaken en van Justitie en Veiligheid. Deze Raad wordt ambtelijk ondersteund door het zogenaamde Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland (CVIN), onder leiding van een coördinator. De taken zijn nu het voorbereiden van het overleg en het coördineren van de diensten. Tot 2002 viel daar ook onder: ‘voorstellen doen betreffende de uitvoering van de taken van de diensten’.
Voor de buitenlandtaken had ook minister-president Rutte een vinger in de pap, maar alle andere ministers werden alleen uitgenodigd voor overleg indien dat noodzakelijk werd geacht.

Geïntegreerde Aanwijzing

En een vergelijkbare taak, maar dan iets uitgebreider keert nu terug. De belangrijkste wijziging is dat deze CVIN als taak krijgt ‘jaarlijks de inlichtingenbehoefte in kaart te brengen’, deze ‘te wegen en te prioriteren’ om vervolgens een Geïntegreerde Aanwijzing voor te bereiden.
Een Geïntegreerde Aanwijzing opstellen, wat is dat nou weer, hoor ik jullie denken. De taken van de diensten zijn toch duidelijk, namelijk alles in de gaten houden wat een gevaar vormt voor de nationale veiligheid? En ja, dat klopt en is ook zo, maar zoals we al eerder schreven: het begrip nationale veiligheid is best  vaag, dus kan er over gediscussieerd worden.
In de Geïntegreerde Aanwijzing komt vervolgens te staan welke onderzoeken er verricht dienen te worden. Ze worden uitgewerkt naar thema en onderzoeksplanning en de prioritering moet worden vastgelegd. Ik moest wel glimlachen toen ik dit las, want het lijkt op de cyclus van een gemiddelde onderzoeksredactie bij de omroepen... maar daar zal het niet voor bedoeld zijn.

Tegen de stroom in

Ik hoop dat jullie het nog volgen, want eenvoudig is het niet, maar het is wel belangrijk. Worden, en daar vreest Paul Abels voor, de inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de leiband van de ministeries (en dus de politiek) gelegd, of wordt juist hun democratische inbedding geregeld, zoals Pieter Bindt (MIVD) betoogd?
Abels noemt het een totale omkering van de manier waarop de diensten hun prioriteiten kiezen. De diensten dienen in zijn ogen vrij te zijn van te veel politieke invloed. ‘Dat [de politici] zijn niet de dreigingsexperts, zij zijn beleidsambtenaren, en politici hebben vaak een kortetermijnbelang, een mandaat, een ambtstermijn, een beleidsprogramma, daar zullen zij hun wensen vooral op concentreren,’ stelt Abels.
En, de diensten zijn er volgens Abels juist voor om te waarschuwen voor dingen die niet voorzien waren, ‘die juist een programma in de war kunnen schoppen, waar een politicus niet op zit te wachten. De diensten moeten vrij zijn om alles te melden en dan is het aan de politici om daar iets mee te doen of iets niet mee te doen. Daarom staan die vissen ook in het wapen van de AIVD, die vissen moeten tegen de stroom in blijven zwemmen en ik vrees dat met die nieuwe systematiek, met zo’n Geïntegreerde Aanwijzing (GA), de vissen te veel met de stroom mee gaan zwemmen,’ aldus Abels.

Democratische inbedding

Maar, zo zwart-wit is het niet reageert Pieter Bindt, voormalig hoofd MIVD. Bovendien zo stelt hij, is het idee van aanwijzingen ook niet nieuw. ‘Voorheen werden al behoeftes gesteld, maar dan versnipperd,’ aldus Bindt. ‘De GA brengt alle vragen bijeen om beter prioriteiten te kunnen stellen waar er schaarste is’. Ook spelen naar zijn ervaring de diensten een zeer actieve, kritische rol bij het opstellen van de GA, en zullen zij niet alleen slaafs volgen. Tenslotte stelt Bindt dat de ministeriële verantwoordelijkheid wordt ingevuld en dat er parlementaire controle op de GA is. ‘Diensten die zelf bepalen wat ze doen... dat is geen goed idee in een democratische rechtstaat. Dan zijn ze een staat binnen de staat,’ aldus Bindt.

Politieke invloed

In een interview op de site van de Universiteit Leiden schets Abels het risico dat hij ziet. ‘In het ergste geval krijg je politiek gestuurde inlichtingen. Dat wil zeggen dat de conclusies van het inlichtingenwerk zo worden gepresenteerd dat ze het gevoerde beleid van de minister ondersteunen. Iets soortgelijks zag je vlak voor de inval in Irak in 2003. De geheime diensten in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hadden geen aanwijzingen dat Saddam Hoessein massavernietigingswapens bezat, maar werden onder druk gezet om toch met informatie te komen waarmee een aanval op Irak werd gerechtvaardigd. Zo worden de inlichtingendiensten een instrument van de politiek.’ Daar is Bindt het overigens volledig mee eens. “Diensten mogen hun plicht “telling truth to power” nooit verzaken.”

Spanningsveld

Is de keuze dan óf we hebben diensten die de vrijheid ontberen om buiten de wens van de politiek om ‘de nationale veiligheid’ te beschermen óf we hebben diensten die zonder sturing van buitenaf hun eigen weg gaan. Of nog korter: tussen politiek en professionaliteit? Zo zwart-wit ligt de kwestie natuurlijk niet, maar een bestaande praktijk wordt nu wel in de wet vastgelegd. Het advies van Abels: hou het in ieder geval goed in de gaten.

De sturing

Binnen de AIVD en het ministerie van BZK is de sturing eigenlijk lange tijd niet als een probleem ervaren. Ik sla het rapport van de Commissie-Havermans, die in 2004 de stand van zaken evalueerde, erop na en daar lees ik dat de AIVD de prioriteiten en onderzoeken voorstelde in jaarplannen die in overleg met de minister werden goedgekeurd. ‘De minister en de SG [secretaris-generaal, de hoogste ambtenaar van een ministerie] geven aan dat zij hun prioriteiten voldoende aan de AIVD kunnen overbrengen. Zij zijn van oordeel dat zij op die manier voldoende politieke en bestuurlijke sturing kunnen geven aan de AIVD.’ Zo schrijft Havermans in het rapport.
De conclusie was echter een andere want, terwijl de twee partners tevreden zijn, noteert de commissie: ‘De Commissie meent dat meer inhoud moet worden gegeven aan de sturende rol van het ministerie van BZK.’

Politieke verhouding

Wat echter duidelijk zichtbaar is in 2004 bij het verschijnen van het rapport, zijn de schuivende panelen. De AIVD had in 2002 en taak in het buitenland erbij gekregen, maar wat blijkt in 2004, het botert niet tussen de AIVD en Algemene Zaken. ‘Het ministerie van Algemene Zaken percipieert weinig mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de prioritering binnen de AIVD met betrekking tot de inlichtingentaak buitenland.’ En: ‘De AIVD zoekt nog naar de meest wenselijke manier om de relatie met het ministerie van AZ vorm te geven.’
Ook verschuift het paneel tussen Binnenlandse Zaken en Justitie, de eerste beweging naar wat later het ‘super’ministerie van Justitie en Veiligheid zou worden. De minister van Justitie wordt coördinerend bewindspersoon voor terrorismebestrijding. De vorming van de NCTB , tegenwoordig NCTV: Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid, verschoof de positie in het veiligheidsdomein nog verder. De AIVD, die tot 2001 in feite het ‘alleenrecht’ had bij contra-terrorisme kwam terecht in een constellatie, waarbij meerdere partijen aan de touwtjes wilden trekken. Dus ja, ook op het terrein van Justitie concludeerde de Commissie-Havermans: de minister van Justitie heeft als coördinerend minister voor terrorismebestrijding feitelijk geen sturingsmogelijkheden ten aanzien van de AIVD.

Samenwerking

Mede door de toenemende terroristische dreiging is de AIVD het laatste decennium steeds meer genoodzaakt samen te werken met anderen. Daarbij komt de toegenomen cyberdreiging en het herleven van tal van spionageactiviteiten. De partners van de AIVD, die allen andere behoeften hebben, zijn allang niet meer op een hand te tellen. De posities van de AIVD en MIVD blijven uniek wat betreft het daadwerkelijk heimelijk verzamelen van inlichtingen, maar zijn al lang niet meer de enige als het gaat om het analyseren van gegevens en het adviseren op deze terreinen. De NCTV speelt hierin tegenwoordig een belangrijke rol.

De behoeftestellers

De Commissie-Dessens ziet dit in haar evaluatie van de Wiv 2002 als een van de pijnpunten. Ze signaleert een kwetsbaarheid in de aansturing van de AIVD door de minister van BZK. ‘Dit betreft de betrokkenheid van de behoeftestellers en veiligheidspartners bij de voorbereiding en totstandkoming van de prioritering en het jaarplan van de dienst.’ De veiligheidspartners van de AIVD, zoals de politie, het Openbaar Ministerie, de NCTV, Buitenlandse Zaken, zijn nu niet, of deels in een laat stadium van behandeling, betrokken bij de jaarplannen, zo concludeert de Commissie-Dessen. Dat is te laat, vindt de Commissie. ‘Nu bepaalt de AIVD grotendeels zelfstandig zijn eigen prioriteiten; de impact en behoeftes van de partners uit de justitieketen en van andere partners zijn op bestuurlijk niveau niet geregeld.’
En hiermee is de Geïntegreerde Aanwijzing geboren: ‘Tussen de spelers binnen het veiligheidsdomein moet er in dat kader meer interactie zijn, ze moeten elkaar attenderen en elkaar in positie brengen. De evaluatiecommissie is dan ook van mening dat genoemde behoeftestellers op een meer gestructureerde manier al in een vroegtijdig stadium bij de opzet van het jaarplan van de AIVD betrokken moeten worden.’

De taart verdelen

De vraag de komende jaren zal zijn, hoe de taart gebakken en verdeeld zal worden. Welke ingrediënten krijgen de diensten? Hoe worden de stukken verdeeld? Is daar overeenstemming over en wie hanteert het mes? In de kern zijn dat de vragen die de komende jaren ingevuld zullen moeten worden en waarvan Abels stelt dat we dat in de gaten moeten houden. Leidend zou daarbij de boodschap van Pieter Bindt kunnen zijn, niets slaafs volgen, maar ‘telling the truth to power’.